财科院专家：未来减税空间不是很大

近日，中国人民银行研究局局长徐忠的一篇专栏文章，引出财政政策和货币政策如何协同发力、共同做好宏观经济调控的讨论。

如何看待当前的财政政策以及治理地方债等问题？《每日经济新闻》（以下简称NBD）记者专访了中国财政科学研究院金融研究室主任赵全厚和中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云。

财政政策是否积极？

NBD：当前有观点认为，不能将赤字规模与积极财政政策的力度简单等同起来。我们如何理解当前的积极财政政策？

赵全厚：按照定义来看，如果财政出现盈余，这叫防御性的财政政策、盈余财政政策。如果略有点赤字或略有点结余，这叫中性财政政策。如果赤字高一点的话，是积极财政政策。

从1998年至今，我国一直坚持实施积极财政政策，最积极的时候赤字率达到3.0%；一段时间内我们也实施稳健的财政政策，赤字率在1.5%到1.8%之间。一般来看，赤字率2.0%以上的都叫积极财政政策。

今年预算安排的赤字率是2.6%，不能说它不是积极的财政政策。这当中需要厘清一个概念，官方赤字沿用四本预算中的一般公共预算新增债务规模的口径，这个口径是比较小的，广义上赤字还应考虑政府性基金预算的收支差额（即地方政府专项债务），今年安排1.35万亿元。

乔宝云：以我的判断，现在财政政策已经非常积极了。从地方债务角度来看，如果仅考虑合法债务，2017年我国地方债余额约为16.47万亿元，似乎还可以采取更积极的财政政策，但是不是真的可以扩张呢？肯定不是。需要强调的是，我们还有隐性债务，不在我们的财政报表之内，而现在隐性债务的真正规模，包括政府购买服务、政府基金以及PPP等各种形式的隐性债务到底有多少还很难准确估算。

地方债务风险谁之过？

NBD：防范化解重大风险是三大攻坚战之一，其中的重点是防控地方政府债务风险，各界对此非常关注。地方政府债务由谁来管理？

赵全厚：经过全国人大法律授权以及国务院行政授权财政部管理政府债务之后，从2010年开始，包括2014年预算法通过，以及国务院办公厅发布的43号文，财政部这几年一直按照既定程序对地方政府债务进行管理。

此前，财政部会同有关部门对新预算法实施前截至2014年末的地方政府性债务存量进行了清理甄别，分清了政府和企业的责任，明确政企分开，并且明确融资平台不能再为地方政府承担融资职能。

对于截至2014年12月31日以前的融资平台债务，各级政府负有偿还责任的10.7万亿元，分三年置换，也就是今年要全部置换完毕。

乔宝云：在地方债务风险管理上，对于财政部门的指责是不公平的。我认为，在治理地方债的这个态度上，财政部比任何一个部门都积极。财政是最后真正承担兜底风险的，所以财政在各个地方都是最谨慎的。

NBD：当前防范地方政府债务风险，财政、金融以及其他宏观调控政策应当如何协调？

赵全厚：我认为，对于地方政府债务风险，尤其是融资平台的风险，不能只看到财政和金融这两个方面。因为其行为主体既不是财政部门也不是金融部门，而是地方政府融资平台。按照法律，2015年以后融资平台公司已经不允许为政府融资了，否则属于违法违规融资，财政部也多次问责此类违法违规举债行为。

剥离了政府融资职能，融资平台公司的融资行为属于国有企业的市场化方式融资，这样的融资行为归结到财政部门似乎说不过去。

乔宝云：这个问题本质上是地方政府的治理，具体来说，任何地方政府借了一笔钱都必须放在预算里面，预算之外，政府不能借任何的钱，这才是最关键的，而这个工作往往不是财政一个部门能做得到的。

从其他国家的实践经验来看，我个人觉得，首先最关键是地方各级人大应当负起制约责任，地方人大有充分的信息。关键要加强预算管理，把所有借的钱全部都放在账上，做不到这一点，其他管理手段都无法奏效。

其次是金融系统，当前我们的金融机构有一个很明显的倾向，把钱借给政府、央企或者国企都没问题。举债行为是市场的行为，它是两厢情愿的，有借款的、有贷款的，如果金融机构不肯贷款，地方政府怎么去借钱呢？因此，要改革我们的金融体系，发挥其支持实体、稳定经济的作用。

减税如何发挥效应？

NBD：近年来，政府部门大力推进减税降费政策，但也有声音认为，近几年减税政策不少，但是企业和居民缺少实在的获得感，未来有没有更大的减税空间？

赵全厚：如果说政府手里的钱每年都花不完，我认为肯定是有减税空间的。但我国在财政收支矛盾较大情况下，中央政府以及地方政府一边举债、一边减税，未来减税空间不能说是很大的。

需要强调的是，政府的减税空间关键要看未来的改革以及政府支出的调整，当简政放权、放管结合、优化服务等改革推动政府职能发生深刻转变，市场活力和社会创造力明显增强，政府支出结构将会优化，减税空间就更充足了。

乔宝云：我们看到大量的减税金额，有些观点认为缺少获得感，有一种解释是我们过去的税收征管还不完善，现在征管手段更加完备，我觉得有一定的道理。不过，从深层次来说，我们很多政策必须要透明，减少这些中间环节的扭曲，才能完整地实现政策目标。